República Dominicana: Situación fiscal: reto principal de la República Dominicana

Autor: Ernesto Selman

El principal reto que enfrenta la República Dominicana tiene que ver con el tema fiscal. La situación fiscal actual es muy frágil en la medida que el gasto público se ha incrementado en 151% entre 2004-2011 y los ingresos fiscales en 125%, en términos nominales (en términos reales –descontando inflación– el gasto se incrementó en 62% y los ingresos en 45%). Para 2012, estimamos que el gasto público se incrementará en 32%, comparado con 2011. No han sido suficiente 9 “reformas” fiscales desde 2000 que incrementan la carga impositiva, debido a que el gasto público se ha incrementado en mayor proporción que los ingresos fiscales. En efecto, durante los últimos 4 años el Sector Público No-Financiero ha presentado, en promedio, déficit fiscales por RD$54,000 millones anual; este año proyectamos un déficit fiscal de unos RD$107,500 millones, el doble de años anteriores.

A este déficit fiscal debemos añadir el déficit cuasi-fiscal que genera el costo de los pasivos no-monetarios en el Balance General del Banco Central de la República Dominicana (BCRD), principalmente. Este es un tema que debe hacer frente y transparentarse a través de la política fiscal, porque si no el BCRD tendría que monetizar esa deuda (títulos de deuda emitidos por el propio BCRD); por el hecho que la política fiscal debe hacer frente a esto es la razón por la cual se llama cuasi-fiscal. Para cubrir los déficit fiscales y cuasi-fiscales, el país ha tenido que asumir cada vez mayor deuda pública. Entre 2005 y 2011 la deuda pública dominicana consolidada se ha más que duplicado, pasando de US$11,702 millones a US$23,681 millones.

Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo y economistas utilizan la relación de deuda pública/PIB para tratar de medir la sostenibilidad de la deuda pública de un país, pero este indicador es engañoso. Por un lado, el caso de República Dominicana es muy peculiar porque el PIB está sobrevalorado en la medida que las metodologías de las Cuentas Nacionales deben actualizarse y revisarse los cálculos del pasado, principalmente desde el año 2002. Por otro lado, medir la deuda pública como proporción del PIB puede ser engañoso porque en países con altos niveles de informalidad (60% para RD) la capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir deuda. Actualmente, se argumenta que la deuda pública representa un 43% del PIB, pero argumentamos que este indicador es mayor por la sobrevaluación del PIB.

Diferentes países han hecho “default” de su deuda con bajos índices de deuda pública como proporción del PIB. En estudios recientes, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009)[1] han enumerado países que no fueron capaces de servir sus deudas externas con niveles de deuda de 50% del PIB o menos. Por ejemplo, en 1982 la República Dominicana dejó de servir su deuda externa, aún cuando esa deuda representaba un 31.8% del PIB (no existía deuda interna). En 2003 hubo una cesación de pagos parcial con 22% de deuda pública/PIB y en 2005 se hizo una reestructuración de la deuda pública, cuando el índice se colocaba en 34.9% del PIB. En este sentido, los autores mencionados recomiendan usar otros indicadores alternativos, como: 1. Pago de Intereses como proporción de los Ingresos Totales, recomendando no mayor al 15%; y, 2. Servicio de la deuda como proporción de los Ingresos Totales, no mayor a 30%.

En 2011, los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un 16% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado. Según estimaciones de CREES utilizando datos de la Dirección General de Crédito Público, este indicador podría elevarse a 21% en 2015, si se mantiene la política de gasto y endeudamiento públicos actual. Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda representa más del 30% recomendado, elevándose a 36% en 2011 y llegando hasta 43% en 2014, según las mismas proyecciones. La República Dominicana podría estar recorriendo una senda de insostenibilidad de la deuda pública en el futuro cercano. Muchas veces se incurre en monetizar la deuda (emisión de dinero sin respaldo para servir deuda) que implica procesos inflacionarios y devaluatorios importantes; esta sería la peor opción para el país.

El sistema impositivo crea distorsiones importantes en las decisiones de los agentes económicos e implica un alto costo para la economía. El sistema impositivo hace las empresas menos competitivas a nivel internacional y está creando un ambiente poco propicio para las inversiones, la producción y la generación de empleos productivos. En adición, el sistema actual promueve la informalidad en la economía; estimamos que un 60% de la economía se desenvuelva al margen de las reglas de juego establecidas. En este cálculo no sólo hablamos de los pequeños emprendedores que ni siquiera se registran legalmente. También, se consideran transacciones informales de agentes económicos formales registrados como sociedades comerciales que declaran al fisco. Los emprendedores deben enfrentar un impuesto a la incorporación de una nueva empresa (impuesto a la creación de sociedades); alta tasa del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de 29%; adelanto del 1.5% del ISR; pago del ITBIS antes de 30 días luego de declarar ante DGII, cuando la práctica es de 60-90 días para pago de facturas; y, un 1% a los activos como impuesto mínimo. De esta forma, no debe sorprendernos que el sistema actual está empujando a los agentes económicos a manejarse en la informalidad.

Desde nuestra perspectiva, la República Dominicana se encuentra en una encrucijada. Por un lado, tenemos la opción de mantener el círculo vicioso actual de mantener un elevado gasto público que implica incrementos de impuestos, distorsionando el sistema económico y reduciendo cada vez más la base imponible y la capacidad recaudatoria del gobierno. Esta opción implica cada vez mayor deuda pública e incapacidad de servir esa deuda en el futuro. Eventualmente, el gobierno crearía condiciones para un ajuste económico sin control: no se sabe ni cuándo ni cómo empiezan ni terminan. Por otro lado, tenemos la opción de un cambio fundamental de la política fiscal por medio del cual se reforma el sistema impositivo actual y se realizan ajustes del gasto público para hacer la política sostenible en el tiempo. Esto equivaldría a un ajuste económico controlado que requiere de una férrea voluntad política y disciplina para llevar al país por una senda de verdadero desarrollo sostenido.

Por esto hemos presentado a la sociedad una propuesta de Reforma Fiscal Integral con los siguientes principios:

1. Sencillez. Los contribuyentes deben entender cuáles impuestos están pagando y los requerimientos para cumplir con las leyes impositivas deben ser fácilmente entendibles por todos y su cumplimiento de bajo costo. Un sistema sencillo, con pocos tributos y de amplia base es más efectivo que un sistema complejo y tortuoso, con el que la mayoría de personas físicas y jurídicas no entienden.

2. Estabilidad. El sistema impositivo debe ser estable y confiable año tras año. Los cambios constantes al sistema impositivo lo hacen más complicado y costoso para administrar. Además, leyes impositivas estables y confiables reducen las incertidumbres sobre el futuro, que implica mejor planificación de agentes privados, mayor inversión, empleos productivos y crecimiento económico más vigoroso.

3. Neutralidad. El sistema impositivo no debe recaer en un sector económico sobre otro, ni sobre una clase de individuos sobre otros. Esto crea distorsiones en la asignación de recursos escasos en la economía, en beneficio de unos sobre otros. La política social debe aplicarse por el lado del gasto y no del ingreso, dejando el sistema tributario libre de distorsiones.

4. Transparencia. El costo de las actividades que desarrolla el Estado y de los impuestos que se pagan deben ser transparentes. En la actualidad, los contribuyentes pagan una serie impuestos implícitos, subsidios y costos ocultos que ni siquiera saben que están pagando. Además, el gasto público se realiza de una manera discrecional y los contribuyentes no saben dónde se destina.

5. Crecimiento económico. El sistema impositivo debe ser conducente al ahorro, el consumo, el emprendimiento, la inversión, la producción y la creación de más y mejores puestos de trabajos productivos formales. Múltiples impuestos y altas tasas impositivas tienen efectos negativos sobre los incentivos de los agentes económicos y disminuye el potencial económico de un país.

6. Austeridad. El objetivo de todo sistema impositivo es financiar las actividades del Estado. Las recaudaciones deberán financiar un gasto público moderado, sin gastos superfluos y en proyectos que realmente se justifiquen medidos por tasas de retorno económicas positivas. Esto implica un análisis minucioso de las actividades y estructura organizacional del sector público para ajustarlo a las necesidades reales y no a intereses políticos.

Una reforma con estas características garantizarían crecimiento económico e ingresos fiscales sostenibles en el tiempo; otro parche fiscal limitaría la actividad económica, provocaría mayor informalidad y sólo podría generar mayores ingresos fiscales en el muy corto plazo. Con el fin de crear condiciones propicias mejorar las condiciones económicas de las mayorías, la Reforma Fiscal Integral que proponemos debe ser sólo una parte de un conjunto de reformas estructurales que debe implantarse en la República Dominicana para un futuro más promisorio. Las demás reformas que deben ir acompañada de la Reforma Fiscal Integral son:

1. Imperio de la ley: cumplir y hacer cumplir las leyes es primordial para una auténtica cohesión social y es el fundamento de toda sociedad que progresa.

2. Reforma en el sector energético: debe incluir reformas en el sector eléctrico y el mercado de hidrocarburos debido a altos costos que asume la economía dominicana.

3. Reforma en el mercado laboral: los costos laborales en el país son elevados, lo que implica mayor desempleo e informalidad en el mercado laboral.

4. Privatización de empresas y activos del Estado: la situación fiscal y la posición financiera del BCRD deben solventarse.

5. Reforma en el sector transporte: el costo de transporte interno de cargas e intra-urbano son muy costosos y de mala calidad, lo que impone alto costo a la economía.

6. Reforma en el sistema de educación pública: el retorno de la inversión en educación del Estado es muy baja y esto implica menor productividad e ingresos de los dominicanos.

7. Reforma en salud pública: los servicios de salud todavía son precarios y el costo económico es alto por menor productividad de los dominicanos.

8. Reforma al sistema de registros para empresas: los procedimientos para un emprendedor formalizar una empresa toma tiempo y dinero por los procedimientos burocráticos existentes.

La República Dominicana tiene tareas pendientes para mejorar las condiciones de vida de las mayorías. Lamentablemente, la historia nos enseña que sólo a raíz de crisis es que se aplican cambios importantes para corregir distorsiones y reducir el costo en la economía dominicana. Con un nuevo Presidente de la República a tomar posesión el próximo 16 de agosto se presenta una gran oportunidad para impulsar un conjunto de reformas estructurales para eliminar distorsiones en la economía dominicana y promover la actividad económica. Esperamos que se puedan llevar a cabo estas reformas bajo un ambiente económico ordenado y no como consecuencia de un entorno económico inestable.

[1] Reinhart, Carmen y Rogoff, Kenneth. “This time is different” (2009).


Artículo de CREES (República Dominicana), publicado originalmente en 12 Julio 2012