Latinoamérica: Impuesto a los males… una mala excusa para recaudar

Muchas generaciones de economistas jóvenes han aprendido de sus profesores la conveniencia de utilizar el sistema impositivo para corregir los efectos de las llamadas “externalidades negativas” (particularmente cuando existen “costos de transacción” elevados). Como medida de la influencia (¿éxito?) alcanzado por los economistas en la sociedad, en los recientes debates tributarios en el país se ha profundizado explícitamente en esta idea de gravar los “males”, definidos como las actividades o consumos causantes de este tipo de externalidades.

Más allá de los detalles de los acuerdos alcanzados en el Congreso en esta materia, hay varios puntos importantes a considerar aquí. El espíritu esencialmente recaudatorio de estos impuestos, aparte de la intención de inducir un cambio significativo en los comportamientos supuestamente nocivos, ha sido mencionado en distintos círculos. Concordamos en que considerado desde este punto de vista, esta innovación tributaria representa principalmente una nueva forma de allegar recursos fiscales.

Por otra parte, es importante anotar que la definición de las actividades generadoras de externalidades y que, por lo tanto, van a ser gravadas puede dar lugar a diversos tipos de problemas. Suponiendo que existe claridad en la actividad o consumo que va a ser gravada, la definición exacta de la base tributaria es un tema no menor. Pero el problema más significativo es la posibilidad de arbitrariedad o discrecionalidad en el tratamiento tributario que surge en este punto.

El trato uniforme de los ciudadanos ante la ley es un principio básico de una comunidad democrática. En materia tributaria, sin embargo, este principio es violado consistentemente. A veces el criterio utilizado es, paradójicamente, uno de “equidad”. Los impuestos sobre los males representan otro tipo de distinción en este sentido, aunque basados en consideraciones de eficiencia económica.

Al proveer otra justificación para la discriminación tributaria, institucionalizando su fijación en los debates de política tributaria, los impuestos sobre los males generan una peligrosa fuente de politización de la actividad económica. El rol de los grupos de interés siempre representa un tema de cuidado en la determinación de las políticas públicas. En este nuevo contexto de política tributaria podemos esperar que los grupos de interés van a estar muy alertas a las posibilidades y peligros asociados a la definición de actividades generadoras de efectos externos negativos.

El punto es que en la definición de los “males” que generan efectos externos existe un amplio espacio de interpretación y ambigüedad. Es esperable que la determinación de las actividades o consumos a ser gravados va a estar contaminado por la acción de grupos de interés en lo que representa un proceso individualmente racional, pero negativo desde un punto de vista colectivo. Aquí se pueden generar distintos tipos de efectos externos sobre la calidad de la política.

En el campo de las decisiones individuales de consumo, este adelanto tributario está asociado a un renovado ánimo controlador sobre distintos ámbitos de las decisiones privadas. Los efectos externos asociados al consumo de “males” resultan, por lo demás, bastante dudosos. De esta forma, como ha sido analizado en otros países, estos impuestos pueden ser considerados en realidad como otra cara del “paternalismo libertario” tan de moda en algunos ambientes de las políticas públicas, pero con el beneficio anexo de generar una recaudación tributaria.

Uno podría detenerse también en los efectos imprevistos de los impuestos a los males en el consumo en términos de generar incentivos a la informalidad. A su vez, se podría aludir a los efectos regresivos de estos impuestos al consumo, que es algo que los defensores de estos instrumentos evitan mencionar.

Los temas de fondo se refieren a la importancia de considerar los principios que deben regir un sistema tributario en el contexto de un determinado marco institucional. El no reparar en este entorno involucra contar con un modelo incompleto de los efectos de la política. Simplemente aplicar recetas sacadas de un libro de texto puede llevar a resultados impensados.

En este sentido, es importante reconocer que las denominadas fallas del mercado tienen un equivalente: las fallas del Estado. El desarrollo más completo de este tema puede involucrar más espacio del que tenemos disponible aquí, pero es importante reconocer que dado que los agentes omniscientes y benevolentes no existen, la acción del Estado, desplegada a través de agentes humanamente imperfectos, no necesariamente replicará los resultados de eficiencia económica de un “planificador social” perfecto. Por cierto, aquí vale la pena anotar que esta noción de un planificador social benevolente representa otra figura muy desafortunada y peligrosa en la misma línea que estamos comentando; una economía es un sistema abierto que no se puede pre-diseñar sin destruir sus características más fundamentales.

En suma, todo esto nos sugiere que tenemos que tener mucho cuidado con modelos que, aplicados de forma mecánica, nos proponen que el Estado es capaz solucionar distintos problemas de cooperación social de forma efectiva.

 

 

 

Publicado originalmente en El Libero (Chile), el 8 de octubre de 2014